Teeven wederom in lastig parket Kansspelwet

Een aantal moties zijn door de tweedekamer aangenomen i.v.m. de liberalisering van de online gokmarkt. Het is duidelijk geworden dat alles op alles gezet moet worden on de illegale buitenlandse partijen te weren en deze zo nodig aan te pakken.

Moties doe werden aangenomen door de tweedekamer zijn:

Boetes voor reclame en werving

Alle online gokbedrijven die zich niet aan de reclame en marketing regels houden kunnen rekenen op extreem hoge boetes

Een speciaal fonds voor gokverslaafden

De tweedekamer wil een fonds in het leven roepen die uiteindelijk betaald zal moeten worden door de illegale online casino’s. Gokverslaafden kunnen aanspraak maken op dit fonds om zo hun behandeling te betalen

Minder gokverslaafden in Nederland

De tweedekamer wil het aantal gokverslaafden in Nederland drastisch terugbrengen, op het moment zijn er ongeveer 40.000 gokverslaafden in Nederland en 80.000 spelers die een vergroot risico lopen.

Offline casino’s

Offline casino moeten een kantoor in Nederland hebben omdat het onmogelijk is in het buitenland controle uitvoeren.

Het weren van illegale casino

De PVDA wil dat alle online casino’s die nu al illegaal te boek staan geen kans maken om een licentie te krijgen, dit is natuurlijk een rare aanpak want dat zou betekenen dat alleen Holland casino een licentie zou krijgen en zo een monopool blijft

online gokken vrij – Nieuw kabinet geeft markt vrij

MPC Entertainment  – Gokken op internet wordt vrijgegeven. Het nieuwe kabinet wil met het verkopen of veilen van licenties honderden miljoen euro’s binnenhalen. Dat meldt de Telegraaf donderdag op basis van bronnen in Den Haag. Schattingen van de de jaarlijkse opbrengsten lopen uiteen van honderd miljoen euro tot 270 miljoen euro.

Momenteel is gokken via internet illegaal. Banken en creditcardmaatschappijen die meewerken aan het betalingsverkeer van buitenlandse goksites worden aangepakt door justitie.

Al langer gaan geluiden op om online pokeren te legaliseren. In augustus adviseerde een adviescommissie demissionair minister van Justitie Ernst Hirsch Ballin (CDA) om pokersites in aanmerking te laten komen voor een vergunning.

Lees meer

Alleen poker legaliseren?

Wanneer conform uitgangspunt a) gekeken wordt naar de kennelijke vraag, constateert de Commissie dat op basis van de cijfer van het Regioplan-illegaliteitsonderzoek (zie 4.2) er alleen bij poker sprake lijkt te zijn van een zodanige kennelijke vraag dat legalisatie opportuun is. Tweederde van de spelers van illegale kansspelen op internet speelt poker, wat neerkomt op 372.900 spelers. De qua kennelijke vraag belangrijkste andere kansspelen, andere casinospelen en speelautomaten, worden gespeeld door respectievelijk slechts 13% en 10% van de spelers. Hierbij moet bedacht worden dat deze lage percentages nog verdeeld zijn over een aantal verschillende casinospelen (voornamelijk roulette en blackjack) en verschillende speelautomaatachtige spelen. Bij zulke kleine marktaandelen is er volgens de Commissie niet voldoende kennelijke vraag aanwezig om legalisatie te rechtvaardigen.
Deze percentages zijn natuurlijk momentopnamen, en het is mogelijk dat in de toekomst andere kansspelen op internet dermate populair worden dat ook daarvoor kanalisatie opportuun wordt. De Adviescommissie kan en wil hierover geen uitspraken doen. Wel constateert ze dat de eigenschappen van poker en internet goed bij elkaar aansluiten (zie 4.3), en verwacht ze daarom dat poker ook in de voorzienbare toekomst een belangrijk deel van de kansspelen op internet zal uitmaken.
Ook wanneer conform uitgangspunt a) gekeken wordt naar de mogelijkheden te komen tot een zorgvuldig gereguleerd aanbod, concludeert de Adviescommissie dat deze aanzienlijk beter zijn bij beperking van verdere legalisering tot poker. De redenen hiervoor zijn de volgende :

Poker is betrekkelijk gemakkelijk te reguleren omdat op internet maar één soort poker op grote schaal gespeeld wordt (Texas Hold’em)67, waarvan de spelregels overal hetzelfde zijn en niet veranderen. Bij andere kansspelen is de verscheidenheid en de veranderlijkheid groter en het reguleren dus moeilijker. Bij de casinospelen bijvoorbeeld mag Holland Casino naast poker negen andere spellen aanbieden, en mogen nieuwe spellen tijdelijk ‘proefdraaien’. Bij de speelautomaten is de verscheidenheid en de veranderlijkheid nog groter, want daar worden in Nederland per jaar ongeveer 170-180 nieuwe typen goedgekeurd.

Poker heeft een simpeler belastingsstructuur dan de meeste kansspelen, omdat de aanbieder/exploitant geen kansspelbelasting verschuldigd is. De inkomsten van de aanbieder zijn immers niet afhankelijk van de uitslag van het spel. Dit vereenvoudigt de belastingheffing en bovendien wordt een illegale pokeraanbieder die overweegt legaal te worden niet afgeschrokken door het vooruitzicht kansspelbelasting (29% van de spelwinst) te moeten betalen.

Poker wordt in Nederland legaal alleen door Holland Casino aangeboden, en vertegenwoordigt slechts een zeer klein deel van de bedrijfswinst. Dit betekent dat het potentiële omzetverlies ten gevolge van de legalisatie van internetpoker (‘kannibalisatie’) minimaal is. Daarentegen wordt bijvoorbeeld roulette aangeboden door zowel Holland Casino als de speelhallen, en is het potentiële omzetverlies groter en voor meer bedrijven voelbaar. Hoe groter het potentiële omzetverlies bij legalisatie is, hoe groter de maatschappelijke weerstand zal zijn.

Legalisatie van internetpoker kan méér legaliseren dan alleen illegaal internetpoker. Er spelen in Nederland ook 205.000 mensen illegaal (buiten Holland Casino) traditioneel poker. Het is niet denkbeeldig dat legalisatie van internetpoker ook een deel van het illegale live poker zal kanaliseren. Bij andere kansspelen speelt dat argument minder, omdat die niet op zo’n grote schaal illegaal offline gespeeld worden.

Uit recente onderzoek van het IVO blijkt dat het verslavingsrisico van poker lager is dan van andere casinospelen68, vooral bij live poker en pokertoernooien. Dit betekent dat het verslavingsrisico van poker ook lager is dan dat van speelautomaten, want die zijn qua verslavingsrisico vergelijkbaar met casinospelen. Dit lagere risico maakt een legalisatie van poker minder riskant dan van andere kansspelen.
Het gewicht van deze argumenten varieert, maar het gezamenlijke gewicht is aanzienlijk.

Poker en de discussie kansspel/behendigheidsspel

Een andere omstandigheid die betrekkelijk uniek is voor poker is dat het kansspelkarakter ontkend wordt. Vergeleken met kansspelen als loterijen of roulette is bij poker een grotere rol weggelegd voor de behendigheid van de speler, en er wordt wel gesteld dat deze rol zo groot is dat poker geen kansspel is in de zin van de Wet op de kansspelen. Deze kwestie is van groot belang voor de regulering, want deze wet reguleert alleen kansspelen; behendigheidsspelen vallen, anders dan behendigheidsautomaten, niet onder de wet.

Deze kwestie staat op het moment in de belangstelling door een uitspraak van de Rechtbank ’s-Gravenhage64, waarin werd geconcludeerd ‘dat poker niet kan worden aangemerkt als een kansspel in de mate waarin de wetgever heeft gewild poker een kansspel te zijn’. Gezien het belang van deze kwestie is hoger beroep waarschijnlijk.
De Adviescommissie wil geen uitspraak doen over de vraag of poker wel of niet een kansspel is onder de Wet op de kansspelen. Maar de Commissie constateert:

dat het in het buitenland een paar maal is voorgekomen dat een lagere rechter poker beschouwde als een behendigheidsspel, maar dat deze uitspraken in hoger beroep tot nu toe altijd weer zijn teruggedraaid; iets dergelijks heeft bijvoorbeeld gespeeld in de Verenigde Staten (Pennsylvania) en in Zwitserland.

dat de Minister van Justitie als antwoord op Kamervragen over dit onderwerp zijn voornemen heeft uitgesproken tegen het vrijgeven van poker, omdat de schadelijke effecten te groot zijn65; dit suggereert dat poker desnoods via een wetswijziging weer onder de Wet op de kansspelen gebracht zal worden (bijvoorbeeld via een constructie zoals nu geldt voor piramidespelen).
Om deze reden gaat de Adviescommissie ervan uit dat poker voor de voorzienbare toekomst onder de verbodsbepalingen van artikel 1 van de Wet op de kansspelen zal blijven vallen.

Bijzondere positie van poker

Zowel het grote aandeel van poker als de tweedeling tussen grote en kleine aanbieders zijn te verklaren uit de bijzondere eigenschappen van poker. Poker heeft een aantal eigenschappen die het onderscheiden van andere kansspelen, en deze zijn relevant voor de regulering.

Poker wordt, in tegenstelling tot bijna alle andere kansspelen, niet gespeeld door de spelers tegen de organisator, maar door de spelers tegen elkaar. De organisator speelt hierbij slechts een faciliterende rol. De inkomsten van de pokerorganisator (de zgn. ‘rake’) zijn dus geen kansspelwinst, maar een vergoeding voor die faciliterende rol, en om die reden is er geen kansspelbelasting over verschuldigd. Pokerspelers zijn daarom niet primair op zoek naar een goede organisator; ze zijn primair op zoek naar goede tegenstanders. Dit heeft twee gevolgen voor internetkansspelen:

Omdat pokeraars vooral op zoek zijn naar andere pokeraars, is het internet relatief belangrijker voor poker dan voor andere kansspelen. Via het internet kan een pokeraar 24 uur per dag in contact komen met een miljoenen pokerspelers over de hele wereld; geen enkel ander medium kan op dit punt het internet evenaren.

Omdat pokeraars op zoek zijn naar andere pokeraars, hebben pokersites op internet netwerkeffecten: ze worden steeds aantrekkelijker voor de gebruikers naarmate ze meer gebruikers hebben. Dit effect veroorzaakt (naast de normale economische schaaleffecten) een tendens tot concentratie: grotere pokersites worden steeds groter. Omgekeerd wordt het voor kleine pokersites moeilijker hun marktaandeel te vergroten: omdat ze zo weinig klanten hebben, blijven de nieuwe klanten weg. Sommige pokersites proberen dit effect tegen te gaan door hun netwerken aan elkaar te koppelen, zodat de klanten van verschillende sites tegen elkaar kunnen pokeren.
Deze effecten zorgen ervoor dat poker en grootschalige internetsites goed bij elkaar passen: ze lijken wel voor elkaar gemaakt. Op basis hiervan verwacht de Adviescommissie dat poker voor de voorzienbare toekomst een groot deel van de kansspelen via internet zal blijven uitmaken.

Huidig illegaal kansspelaanbod via internet

Het niet-gelegaliseerde, dus illegale, deel van de via internet aangeboden kansspelen is door Regioplan onderzocht in het kader van het illegaliteitsonderzoek. Hieruit bleek dat meer dan een miljoen Nederlanders deelnemen aan illegale kansspelen. Hiervan nemen er 565.000 deel aan kansspelen via internet, en zij geven daarbij 181 miljoen euro per jaar uit60.
Toen spelers van internetkansspelen gevraagd werd welke spelen zij speelden leverde dit het volgende beeld op:
Internetkansspelen naar spelsoort
Frequentie (%)61
Poker
66%
Andere casinospelen
13%
Kansspelautomaten
10%
Sportweddenschappen
4%
Toto
4%
Bingo
2%
Anders/divers/onduidelijk
26%
60 Dit bedrag omvat zowel spelinzet als inschrijfgeld.
61 Deze frequentie geeft aan welk deel van de spelers het spel speelde. Omdat spelers aan verschillende kansspelen kunnen deelnemen, tellen de frequentiepercentages niet op tot 100. 39
Uit deze gegevens blijkt dat de markt voor illegale kansspelen gedomineerd wordt door poker, dat het leeuwendeel van deze markt vormt. Het aantal pokeraars via internet bedraagt ongeveer 372.900. De rest van de markt is gefragmenteerd over een groot aantal verschillende spelen. Dit hangt samen met de aard van het pokerspel, zoals hieronder wordt uiteengezet.
Regioplan heeft in haar illegaliteitsonderzoek ook de spelers van internetkansspelen gevraagd op welke websites zij speelden. Dit leverde het volgende beeld op:
Internetkansspelen naar aanbieder
Frequentie (%)63
Pokerstars
17%
Unibet
13%
Everest Poker
12%
Partypoker
12%
Oranjecasino
4%
PKR
4%
Fruitkingplaza
3%
Anders (ruim 100 websites)
53%
Uit deze gegevens blijkt dat de markt voor illegale kansspelen via internet tamelijk gefragmenteerd is. Wel is er een duidelijke tweedeling tussen groot en klein: vier grote aanbieders steken met kop en schouders boven de andere aanbieders uit, terwijl daarnaast ruim honderd andere websites ieder een betrekkelijk klein publiek bedienen. Deze fragmentatie is in lijn met eerder onderzoek: een onderzoek van de KPLD uit 2003 identificeerde 470 goksites die zich met e-gaming tot het Nederlandse publiek richtten.

DE HUIDIGE KANSSPELEN VIA INTERNET

Hoofdpunten:
• Een
groot deel van de huidige regulatoire regimes staat reeds kansspelaanbod via internet toe, hetzij via een bepaling in de vergunning, hetzij impliciet via het deelnemersreglement.

Daarnaast maakt het Nederlandse publiek op grote schaal gebruik van illegale internetkansspelen. Het leeuwendeel hiervan wordt gevormd door poker. De rest van het illegale aanbod is verspreid over een groot aantal verschillende kansspelen.

Een groot deel van het pokeraanbod is geconcentreerd bij een beperkt aantal aanbieders. Dit hangt samen met eigenschappen van het pokerspel, en zal daarom waarschijnlijk niet binnen afzienbare tijd veranderen.

4
.1. Huidig legaal kansspelaanbod via internet
Het in het eerste hoofdstuk geschetste kanalisatiebeleid heeft in de loop der jaren geleid tot een partiële legalisatie van het aanbod via internet. Hiervoor is gebruik gemaakt van de theorie van de e-commerce. Deze beschouwt internet als een alternatief verkoop- en communicatiekanaal voor bestaande kansspelen waarvoor reeds een vergunning is afgegeven. E-commerce wordt gebruikt om ter onderscheiding van e-gaming, dat wil zeggen het daadwerkelijk spelen van kansspelen via internet.
Voor deze partiële legalisatie van het aanbod via internet zijn twee verschillende methodes gebruikt: expliciet (via de vergunning) en impliciet.
4
.1.1. Expliciet toegestaan (via vergunning)
In sommige gevallen is het toegestaan een kansspel via internet aan te bieden op basis van een expliciete bepaling opgenomen in de betrokken vergunning:
• In
de sporttotalisatorvergunning wordt de vergunninghouder expliciet toegestaan de sportprijsvragen en de bijbehorende loterij aan te bieden via internet54. Hiervoor worden speciale voorschriften gegeven, die afwijken van die voor de
54 Artikel 6 lid 2 Beschikking sporttotalisator 2004: ‘Aan de sportprijsvragen kan worden deelgenomen … door aanmelding van de voorspellingen langs direct elektronische weg’.
37
traditionele sportprijsvragen (een soort beperking van het door de speler per saldo te verliezen bedrag55).
• In
de totalisatorvergunning is expliciet toegestaan de totalisator aan te bieden via internet56; hiervoor worden speciale voorschriften gegeven (een soort beperking van het door de speler per saldo te verliezen bedrag57), die afwijken van die voor de traditionele totalisator.
• In d
e lottovergunning wordt expliciet toegestaan de lotto aan te bieden via internet58; hiervoor worden speciale voorschriften gegeven (een soort beperking van het door de speler per saldo te verliezen bedrag59), die afwijken van die voor de traditionele lotto.
Men zou deze situatie kunnen zien als legalisatie via de koninklijke weg: conform het ‘nee, tenzij’- beginsel wordt uitbreiding toegestaan via een bepaling in de vergunning, die tegelijkertijd speciale voorschriften bevat die samenhangen met het bijzondere karakter van kansspelen via internet.
4
.1.2. Impliciet toegestaan (via deelnemersreglement)
In andere gevallen is er geen expliciete bepaling (en dus ook geen speciale voorschriften) in de vergunning opgenomen, maar bevat het deelnemersreglement een verwijzing naar aanbod via internet. Omdat de aanbieders verplicht zijn hun deelnemersreglement ter goedkeuring aan de Minister voor te leggen, kan dit opgevat worden als een toestaan. Dit is gebeurd bij de staatsloterij en de landelijke (incidentele en semi-permanente) goededoelenloterijen. Het is niet helemaal duidelijk of deze techniek ook gebruikt mag worden voor gemeentelijke goededoelenloterijen.
Deze techniek komt de duidelijkheid niet ten goede, want het deelnemersreglement dient primair om de verhouding tussen kansspelaanbieder en speler te regelen. Men kan ze vergelijken met algemene voorwaarden. De vergunning daarentegen regelt de verhouding tussen overheid en kansspelaanbieder, en is het instrument waarin dient te worden vastgelegd wat precies toegestaan is. Het regelen van kansspelen via internet via een andere instrument dan de vergunning komt de inzichtelijkheid en de rechtszekerheid
55 Artikel 6 lid 3 Beschikking sporttotalisator 2004.
56 Artikel 4 lid 2 Beschikking totalisator 2008: ‘Het is de vennootschap voorts toegestaan weddenschappen af te sluiten langs direct elektronische weg’.
57 Artikel 6 lid 3 en artikel 7 lid 4 Beschikking sporttotalisator 2004.
58 Artikel 7 lid 2 Beschikking sporttotalisator 2004: ‘Aan de lotto kan eveneens worden deelgenomen door aanmelding van de voorspellingen langs direct elektronische weg’.
59 Artikel 6 lid 3 en artikel 7 lid 4 Beschikking sporttotalisator 2004. 38
niet ten goede, en lijkt in strijd met het ‘nee, tenzij’-beginsel uit artikel 1, onder a, van de Wet op de kansspelen: ‘tenzij daarvoor ingevolge deze wet vergunning is verleend”.
4
.1.3. Niet toegestaan (illegaal)
Volgens de bovenstaande twee methoden is het grootste deel van het in Nederland legale live kansspelaanbod ook online beschikbaar. De volgende delen van het kansspelaanbod zijn dit echter niet:

Casinospelen zijn in de Wet op de kansspelen gekoppeld aan het casino als een fysieke locatie; dit verzet zich tegen aanbod via internet.
• Kans
spelautomaten zijn in de Wet op de kansspelen gekoppeld aan een automaat als fysiek object, in een fysieke inrichting; dit verzet zich tegen aanbod via internet.
• Kras
loten zijn onderworpen aan gedetailleerde voorschriften met betrekking tot de verkoopkanalen, deze verzetten zich tegen aanbod via internet.

Rode draden en trends

Uit het Artikel Praktijk in bepaalde andere Europese landen blijk dat het de lidstaten van de EU, binnen het kader van hun verdragsverplichtingen, een grote beleidsvrijheid hebben bij het inrichten van hun kansspelbestel. Zo zijn zij niet verplicht kansspelvergunninghouders uit andere lidstaten
35
toe te staan op grond van het beginsel van wederzijdse erkenning, en mogen zij voor kansspelen via internet een ander regulatoir stelsel hanteren dan voor vergelijkbare ‘live’ kansspelen. Het Europese Parlement steunt de beleidsvrijheid van de lidstaten op dit punt.
De beleidspraktijk van de lidstaten laat zien dat zij ook daadwerkelijk gebruik maken van hun beleidsvrijheid, en dat zij een grote variëteit van kansspelbeleid ontplooien. Deze variëteit strekt zich ook uit tot kansspelen via internet. Het beleid bestrijkt hier het volledige scala van een volledig verbod (zoals in de Bondsrepubliek) aan de ene kant, tot een liberaal stelsel met wederzijdse erkenning (zoals in het Verenigd Koninkrijk) aan de andere. Er lijken op dit punt niet veel rode draden te zijn waarbij men aansluiting zou dienen te zoeken.
Wel zijn er enige trends zichtbaar. Een groeiend aantal lidstaten is bezig met trajecten die gericht zijn op het legaliseren van (bepaalde vormen van) kansspelen via internet. Er is geen corresponderende tegengestelde beweging, in de zin dat geen enkele lidstaat bezig met trajecten om toegestane kansspelen via internet te verbieden. Wel worden de mogelijkheden vergroot om illegaal aanbod aan te pakken, zoals het invoeren van mogelijkheden om internetsites en betalingsverkeer te blokkeren.

Praktijk in bepaalde andere Europese landen

Naast de Europese juridische (en politieke) kaders is ook de daadwerkelijke praktijk in Europa van belang. De Adviescommissie heeft expliciet opdracht gekregen hier aandacht aan te besteden. Omdat niet aan alle Europese landen aandacht kan worden besteed is een selectie gemaakt (ten aanzien van een aantal saillante punten is een volledig, doch beknopt, overzicht opgenomen in paragraaf 9.4). Hierbij is voorrang gegeven aan de buurlanden (België en Duitsland), de grote Europese landen (Frankrijk, Duitsland, en het Verenigd Koninkrijk), concrete beleidsvoornemens (België, Frankrijk en Denemarken werken aan wetswijzigingen die legaal aanbod van internetkansspelen mogelijk maken), en bepaalde belangrijke aspecten van de regulering van internetkansspelen (Zweden voor zijn monopoliestelsel, Italië voor zijn internetblokkering).
3
.3.1. België
Het Belgische kansspelbestel wordt op dit moment herzien in verband met kansspelen via internet. Het onderstaande is gebaseerd op die voorgenomen regelgeving, niet de huidige.
Het aanbieden van kansspelen in België is illegaal wanneer dit gebeurt zonder Belgische vergunning, net als in Nederland. De vergunningverlening op nationaal niveau is in handen van een federale overheidsdienst, de Kansspelcommissie, die wordt aangestuurd door de verschillende departementen. De Kansspelcommissie heeft geen zeggenschap over de loterijen; deze hebben een geheel eigen wettelijk kader.
Met betrekking tot aanbieden van kansspelen via internet zal de mogelijkheid geschapen worden dat de exploitanten45 van casino’s, speelhallen en wedwinkels hun producten ook mogen aanbieden op het internet. Deze drie groepen hebben een vergunning van de Kansspelcommissie (niet van de lokale overheid, zoals Nederlandse speelhallen); het zijn geen van alle monopolies.
België zal de mogelijkheid introduceren om internet service providers te dwingen om internetverkeer, ten behoeve van illegale aanbieders te blokkeren. De handhaving vindt plaats via de strafrechtketen.
45 Deze mag men niet verwarren met de exploitanten in het Nederlandse speelautomatenregime; ze zijn eerder te vergelijken met de houders van een Nederlandse aanwezigheidsvergunning voor speelautomaten.
30
3.3.
2. Bondsrepubliek Duitsland
De Bondsrepubliek heeft een federale staatsstructuur waarbij de beleidsbevoegdheden op het terrein van kansspelen zijn verdeeld tussen de federale overheid en de deelstaten. Deze stemmen hun beleid af via een Staatsvertrag, een soort bestuursconvenant dat de partijen in hun wetgeving moeten uitwerken (vgl. de implementatie van een EU-Richtlijn). Het Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland46 kent een basisverbod op het openbaar aanbieden van kansspelen, gekoppeld aan een zeer brede bevoegdheid voor de bevoegde autoriteiten om daar via vergunningssystemen uitzonderingen op te maken. De meeste Länder kennen een overheidsmonopolie voor de organisatie van sportweddenschappen en loterijen, terwijl de exploitatie van gokautomaten en casino’s in handen is van particuliere bedrijven.
Het Glücksspielstaatsvertrag verbiedt het organiseren van of bemiddelen bij kansspelaanbod op internet47. Reclame voor illegale kansspelen, zoals kansspelen via internet, is ook verboden. Bovendien is het verboden om reclame voor (legaal èn illegaal) kansspelaanbod te maken op de TV, via internet, of telecommunicatiekanalen48.
De bevoegde autoriteiten kunnen:
• inte
rnet service providers verbieden mee te werken aan het toegang verlenen tot illegaal kansspelaanbod (… die Mitwirkung am Zugang zu unerlaubten Glücksspielangeboten …). Van deze mogelijkheid is nog geen gebruik gemaakt49.
• bank
en en betaaldienstverleners verbieden mee te werken aan betalingen die samenhangen met illegale kansspelen (… die Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen aus unerlaubtes Glücksspiel …)50. Van deze mogelijkheid is nog geen gebruik gemaakt wegens ‘juridische overwegingen en door de credit card-maatschappijen aangedragen technische moeilijkheden’.
De handhaving van het bovenstaande is in beginsel strafrechtelijk51. De handhaving ten aanzien van binnenlands internetaanbod is succesvol, want de bevoegde autoriteiten melden dat dit zo goed als verdwenen is. De handhaving ten aanzien van internetaanbod
46 Een Staatsvertrag is een soort bestuursconvenant dat de partijen in hun wetgeving moeten uitwerken; zij hebben hierbij een aanzienlijke beleidsvrijheid (vgl. de manier waarop een EU-Richtlijn geïmplementeerd wordt).
47 Sectie 4, par. 4 Glückspielstaatsvertrag.
48 Sectie 5, par. 3 en 4 Glückspielstaatsvertrag.
49 Sectie 9, par. 1, punt 5 Glückspielstaatsvertrag.
50 Sectie 9, par. 1, punt 4 Glückspielstaatsvertrag.
51 Secties 284-287 Strafgesetzbuch. 31
vanuit het buitenland is veel moeilijker, en ondanks de blokkeringsmogelijkheden lijkt het internetaanbod vanuit het buitenland net zo’n probleem als in Nederland.
Samenvattend is de Bondsrepubliek een betrekkelijk zuiver voorbeeld van een land dat kansspelen op internet ten principale verboden heeft, en gepoogd heeft zijn autoriteiten voldoende wapens mee te geven om dit verbod ook tegenover buitenlandse aanbieders effectief te handhaven.
3
.3.3. Denemarken
Het Deense kansspelbestel wordt op dit moment ingrijpend herzien in verband met kansspelen via internet, en men verwacht dat deze wijzigingen op 1 januari 2011 in werking treden. Het onderstaande is gebaseerd op die voorgenomen regelgeving, niet de huidige.
Het aanbieden van kansspelen in Denemarken is illegaal wanneer dit gebeurt zonder Deense vergunning, net als in Nederland. De vergunningverlening op national niveau is in handen van een gespecialiseerde kansspelautoriteit (Spillemyndigheden), die ressorteert onder het Ministerie van Belastingen.
Met betrekking tot aanbieden van kansspelen via internet zal de mogelijkheid geschapen worden om vergunningen te verlenen voor het online aanbieden van sportweddenschappen (behalve paarden- en hondenraces) en het online aanbieden van casinospelen (waaronder poker). Het aantal vergunningen is niet aan een maximum gebonden (NB. Denemarken kent geen monopoliesysteem voor traditionele casino’s en sportweddenschappen)
Denemarken zal de mogelijkheid introduceren om internet service providers, betaaldienstverleners en media te dwingen om internetverkeer, betalingsverkeer of reclameverkeer ten behoeve van illegale aanbieders te blokkeren. Het is nog niet duidelijk hoe dit technisch vormgegeven gaat worden, maar het zal worden uitgevoerd door de Spillemyndigheden. De handhaving vindt plaats via de strafrechtketen.
Het Deense voorstel heeft het karakter van een pragmatische benadering: slechts bepaalde, op internet populaire, kansspelen worden gelegaliseerd. Denemarken gebruikt hiervoor een open systeem, dat aansluit bij de wijze waarop deze kansspelen live gereguleerd worden.
3
.3.4. Italië
Kansspelen in Italië zijn formeel een monopolie van de staat, die beheerd worden door de Amministrazione Autonoma dei Monopoli dello Stato. Ondanks de naam is dit een onderdeel van het Ministerie van Financiën.
32
Maar dit wil niet zeggen dat de Staat de monopolies ook daadwerkelijk uitoefent. De diverse kansspelen worden door de AMMS als concessies ‘uitbesteed’. Alle concessies worden door middel van internationale aanbestedingen (tendersysteem) uitgezet bij commerciële bedrijven.
Bij sommige concessies omvatten mede het recht om het betrokken kansspel via internet aan te bieden. Maar er zijn ook speciale ‘internetconcessies’, die geen band hebben met live kansspelen. Deze worden onder meer gebruikt voor poker via internet.
Italië kent de mogelijkheid om Italiaanse internetproviders te verplichten de domeinnamen van illegale aanbieders van kansspelen via internet te blokkeren (DNS-filter). Er zijn meer landen met die juridische mogelijkheid, maar in Italië werkt het ook echt. De AAMS houdt een zwarte lijst van domeinnamen bij die de internetproviders blokkeren. De AAMS kan ook bestuurlijke sancties opleggen aan de concessiehouders, maar de handhaving is verder strafrechtelijk. Het blokkeren van betalingsverkeer wordt overwogen, maar men wil eerst de ervaringen van andere landen afwachten.
Het Italiaanse stelsel is een curieuze combinatie van enerzijds een theoretisch staatsmonopolie en anderzijds een praktisch heel open stelsel. Wat het bijzonder maakt is de daadwerkelijke implementatie van het blokkeren van het dataverkeer in Italië.
3.3.5.
Frankrijk
Het Franse kansspelbestel wordt op dit moment ingrijpend herzien in verband met kansspelen via internet. Deze wijziging zou medio 2010 in werking moeten treden (in verband met weddenschappen op het WK voetbal), maar is vertraagd. Het onderstaande is gebaseerd op die voorgenomen regelgeving, niet de huidige.
Met betrekking tot aanbieden van kansspelen via internet zal de mogelijkheid geschapen worden om vergunningen te verlenen voor het online aanbieden van sportweddenschappen (parimutuel en bookmaking), weddenschappen op paarden (alleen parimutuel) en poker (geen andere casinospelen). Speelautomaten op internet worden niet toegestaan.
Het aantal vergunningen wordt niet aan een maximum gebonden, hoewel Frankrijk eeen monopoliesysteem kent voor weddenschappen op sport en paarden (maar niet voor casino’s). De vergunningverlening voor internet komt in handen van een gespecialiseerd onafhankelijk bestuursorgaan (Autorité de régulation des jeux d’argent en ligne, ARJEL), die dus alleen de internetkansspelen als werkterrein krijgt.
Frankrijk zal de mogelijkheid introduceren om internet service providers te dwingen om internetverkeer met illegale sites te blokkeren. Zo’n blokkering moet door de ARJEL worden aangevraagd bij een voorlopige voorzieningenrechter (juge des référés).
33
Het Franse voorstel heeft, net als het Deense, het karakter van een pragmatische benadering: alleen de op internet populaire kansspelen worden gelegaliseerd. Opvallend is dat Frankrijk het weddenschappen op sport en paarden voor internet een open vergunningssysteem hanteert en voor traditionele weddenschappen een monopoliestelsel; ook de toezichthouder is voor internetkansspelen een andere dan voor de traditionele kansspelen.
3.3.6.
Verenigd Koninkrijk
Het Verenigd Koninkrijk heeft een ingewikkelde staatsstructuur waarbij ieder territorium een andere relatie met het Verenigd Koninkrijk als geheel heeft. Het onderstaand is van toepassing op Engeland, Schotland en Wales, maar niet op Noord-Ierland, Man, de Kanaaleilanden (die ook onderling verschillen), of Gibraltar.
Centraal in het Britse kansspelbeleid staat de Gaming Commission, waarin beleidsmatige, regelgevende, en uitvoerende bevoegdheden gecombineerd zijn. Deze reguleert alle kansspelen behalve de National Lottery52 via drie vergunningstelsels, die nog het meest lijken op de manier waarop in Nederland speelautomaten geregeld worden:
• Verg
unningen voor de organisator (operating licence); er zijn tien soorten (casinospelen, verschillende soorten weddenschappen, verschillende soorten speelautomaten, e.d.). Elke soort vergunning kan betrekking hebben òf op kansspelen op afstand (remotely; internet, telefoon, TV, e.d.) òf op kansspelen op locatie (non-remotely), maar niet op beide tegelijk.
• Verg
unningen voor het personeel (personal license); er zijn twee soorten (voor management en voor operationeel personeel).

Vergunningen voor locaties en inrichtingen waar kansspelen aangeboden worden (premises licence); er zijn zes soorten (casino’s, bingohallen, renbanen, e.d.); de verlening hiervan is soms in handen van lokale overheden.
Het Verenigd Koninkrijk laat internetkansspelen toe die gereguleerd worden door de regelgeving van een lidstaat van de EU of de EER, van Gibraltar, of van een jurisdictie op een ‘witte lijst’ (dit zijn Antigua, Barbuda, Man, Alderney, en Tasmanië). Het gevolg is dat deze internetkansspelen nauwelijks vanuit het Verenigd Koninkrijk worden aangeboden, omdat deze andere jurisdicties gunstiger belastingregimes hebben. Er zijn aanwijzingen dat men daarom deze erkenning weer wil afschaffen.
Het Verenigd Koninkrijk kent geen regelgeving om internet service providers of betaaldienstverleners te dwingen om internetverkeer of betalingsverkeer van
52 De National Lottery wordt gereguleerd door de National Lottery Commission; het is een monopolie dat periodiek wordt aanbesteed aan een commerciële partij met een verplichte afdracht aan goede doelen.
34
kansspelaanbieders te blokkeren. Ten aanzien van reclame bestaan er verschillende gedragscodes, sommige vanuit de mediawereld (Broadcast Committee of Advertising Practice, Broadcast Committee of Advertising Practice), andere uit de kansspelwereld (Gambling industry code for socially responsible advertising); voor sommige bestaan aparte handhavende instellingen.
Samenvattend is het Verenigd Koninkrijk een goed voorbeeld van een land dat zowel live als online kansspelen reguleert via een open stelsel van commerciële exploitatie. Het Verenigd Koninkrijk is tamelijk uniek in het (nog) toelaten van aanbieders met vergunningen uit andere jurisdicties, waaronder sommige van buiten de EU.
3
.3.7. Zweden
De Zweedse kansspelregelgeving maakt een scherp onderscheid tussen enerzijds loterijen en anderzijds de meer riskante kansspelen.
De loterijen zijn voorbehouden aan goededoelenorganisaties, en valt onder verschillende vergunningen op lokaal, regionaal, en nationaal niveau, ongeveer zoals de incidentele loterijen in Nederland. De riskante kansspelen zijn in handen van twee staatsmonopolies. De ene, AB Trav och Galopp, organiseert de weddenschappen op de draf- en renkoersen (volgens een parimutueel systeem, zoals in Nederland). De andere, AB Svenska Spel, organiseert alle andere. Zij biedt (soms via dochterondernemingen) onder andere casinospelen, instantloterij, bingo, en sportweddenschappen aan.
De goededoelenloterijen mogen hun loterijen aanbieden via het internet, maar alleen als zij een nationale vergunning hebben. AB Trav och Galopp mag zijn kansspelen aanbieden via het internet. AB Svenska Spel mag bepaalde kansspelen (waaronder poker) aanbieden via het internet en de mobiele telefoon. Alle andersoortige internetaanbod is verboden.
De vergunningverlener op nationaal niveau is een gespecialiseerde kansspelautoriteit, die ressorteert onder het Ministerie van Financiën. De handhaving is gedeeltelijk administratief via deze autoriteit, gedeeltelijk via de strafrechtketen.
Zweden kent geen regelgeving om internetverkeer, betalingsverkeer of reclameverkeer te blokkeren. Het is wel verboden reclame te maken voor illegaal kansspelaanbod, en dit wordt daadwerkelijk gehandhaafd: een paar kranten hebben hoge boetes gekregen. Toch is er een aanzienlijk illegaal aanbod en de situatie lijkt vergelijkbaar met Nederland.

Positie van het Europese Parlement (rapport-Schaldemose)

In 2008 heeft de Commissie voor interne markt en consumentenbescherming van het Europees Parlement zich gebogen over de problematiek van kansspelen via internet. Het resultaat, naar de voorzitter bekend als het Rapport-Schaldemose44, is als resolutie aangenomen door het Europees Parlement.
Het rapport volgde op twee Europese ontwikkelingen:

recente Europese regelgeving op het terrein van de interne markt die raakvlakken hebben met kansspelen, zoals de Dienstenrichtlijn, de Richtlijn audiovisuele mediadiensten en de Richtlijn electronische handel.
• in
itiatieven van de toenmalige Commissaris voor interne markt, McCreevy, gericht op het liberaliseren van de kansspelmarkt, met name die voor weddenschappen op sport en paarden; deze resulteerden in een tiental inbreukprocedures. Deze procedures waren primair gebaseerd op het beginsel van wederzijdse erkenning. Nu het Hof bepaald heeft dat dit beginsel niet van toepassing is op het kansspelbeleid, is het waarschijnlijk dat deze inbreukprocedures worden stopgezet.
Deze ontwikkelingen volgden een liberaliserende lijn: het accent lag op het openen van markten. Het Rapport-Schaldemose volgt juist een tegenovergestelde lijn: het benadrukt de gevaren van kansspelen (en dan met name die voor weddenschappen op sport en paarden), en de plicht van overheden om hiervoor te waken. De eerdere lijn benadrukte het ‘normale’ karakter van de kansspelmarkt, het Rapport-Schaldemose daarentegen:
‘benadrukt dat het aanbieden van gokspelen moet worden beschouwd als een economische activiteit van een zeer bijzondere aard vanwege de gerelateerde maatschappelijke aspecten en aspecten op het gebied van openbare orde en gezondheid, waarbij concurrentie niet zal bijdragen aan een betere toewijzing van middelen, en dat gokken daarom een aanpak nodig heeft die op meerdere pijlers steunt;’
44 Europees Parlement, Commissie Interne Markt en Consumentenbescherming, Verslag over de integriteit van online gokken, 2008/2215(INI), goedgekeurd op 11 februari 2009. 29
Het Rapport-Schaldemose moet daarom gezien worden als reactie op de bovengenoemde twee Europese ontwikkelingen, en het suggereert dat de beweging ten faveure van zo open mogelijke markten tot stilstand is gekomen. Het is niet duidelijk of er inmiddels een tegengestelde ontwikkeling op gang komt of gekomen is.